{"id":15413,"date":"2020-02-14T22:06:41","date_gmt":"2020-02-15T01:06:41","guid":{"rendered":"https:\/\/blogs2.correiobraziliense.com.br\/servidor\/?p=15413"},"modified":"2020-02-14T22:06:41","modified_gmt":"2020-02-15T01:06:41","slug":"os-impactos-do-artigo-25-da-nova-lei-de-abuso-de-autoridade-nas-provas-dos-tribunais-de-contas","status":"publish","type":"post","link":"https:\/\/blogs2.correiobraziliense.com.br\/servidor\/os-impactos-do-artigo-25-da-nova-lei-de-abuso-de-autoridade-nas-provas-dos-tribunais-de-contas\/","title":{"rendered":"Os impactos do Artigo 25 da nova Lei de Abuso de Autoridade nas provas dos Tribunais de Contas"},"content":{"rendered":"

“Em ordem de prioridade expositiva, necess\u00e1rio se faz aclarar que, no \u00e2mbito dos Tribunais de Contas, h\u00e1 uma diferencia\u00e7\u00e3o entre processos de contas e processos de fiscaliza\u00e7\u00e3o, ambos esp\u00e9cies do g\u00eanero processo de controle externo, diferencia\u00e7\u00e3o que tem gerado efeitos pr\u00e1ticos na reparti\u00e7\u00e3o do \u00f4nus da prova”<\/em><\/p>\n

Ismar Viana*<\/em><\/strong><\/p>\n

Ap\u00f3s a entrada em vigor da Lei n. 13.869\/2019, marcadamente conhecida como \u201cNova Lei de Abuso de Autoridade\u201d, agentes p\u00fablicos que desempenham atividades de investiga\u00e7\u00e3o e fiscaliza\u00e7\u00e3o t\u00eam manifestado preocupa\u00e7\u00e3o com os efeitos decorrentes de condena\u00e7\u00f5es por crimes nela tipificados, dado que casos de reincid\u00eancia podem ensejar perda do cargo, mandato ou fun\u00e7\u00e3o p\u00fablica, inabilita\u00e7\u00e3o para seu exerc\u00edcio pelo per\u00edodo de um a cinco anos, muito embora tenha sido reconhecido que n\u00e3o se tratam de efeitos autom\u00e1ticos da condena\u00e7\u00e3o, demandando declara\u00e7\u00e3o motivadamente expressa na senten\u00e7a.<\/span><\/span><\/span><\/p>\n

Alguns dispositivos da Lei induzem maior aten\u00e7\u00e3o no \u00e2mbito dos Tribunais de Contas, pois, diferentemente das outras esferas de apura\u00e7\u00e3o, n\u00e3o disp\u00f5em de uma lei processual pr\u00f3pria para reger a processualiza\u00e7\u00e3o das suas compet\u00eancias, delimitando procedimentos, malgrado estejam os ritos processuais definidos em normativos internos, o que pode sujeitar os agentes p\u00fablicos das tr\u00eas fun\u00e7\u00f5es que atuam nos processos de controle externo a interpreta\u00e7\u00f5es casu\u00edsticas, voluntaristas e seletivas, notadamente por parte daqueles que desconhecem a estrutura e o funcionamento de Entidades de Fiscaliza\u00e7\u00e3o Superiores de Controle (EFS), especialmente o modelo de Tribunais de Contas adotado pela Constitui\u00e7\u00e3o brasileira.<\/span><\/span><\/span><\/p>\n

O fato de o legislador ter inclu\u00eddo expressamente os termos <\/span>investiga\u00e7\u00e3o e fiscaliza\u00e7\u00e3o <\/i><\/span>em diversas passagens da Nova Lei de Abuso de Autoridade, alcan\u00e7ando os agentes p\u00fablicos vinculados aos Tribunais de Contas, sobretudo no manejo de processos de fiscaliza\u00e7\u00e3o, inspe\u00e7\u00f5es, auditorias, representa\u00e7\u00f5es e den\u00fancias, levou-nos a escrever especificamente sobre os artigos da aludida Lei que t\u00eam o cond\u00e3o de impactar no funcionamento dessas institui\u00e7\u00f5es de Controle Externo, quais sejam: art. 25 (meios de obten\u00e7\u00e3o de prova); art. 27 (representa\u00e7\u00e3o sem ind\u00edcios); art. 30 (autua\u00e7\u00e3o de den\u00fancias e representa\u00e7\u00f5es sem justa causa); art. 31 (retardo injustificado das instru\u00e7\u00f5es processuais de controle externo); art. 33 (expedi\u00e7\u00e3o de dilig\u00eancias ou requisi\u00e7\u00e3o documental sem amparo legal para tanto); art. 37 (retardo injustificado na devolu\u00e7\u00e3o de pedidos de vista); e art. 38 (publicidade de processos de den\u00fancias e representa\u00e7\u00f5es antes da autua\u00e7\u00e3o).<\/span><\/span><\/span><\/p>\n

Nesta produ\u00e7\u00e3o textual, trataremos do artigo 25 da Lei n. 13.869\/2019, que tipificou como crime de abuso de autoridade <\/span>proceder \u00e0 obten\u00e7\u00e3o de prova<\/i><\/span>, em procedimento de <\/span>investiga\u00e7\u00e3o ou fiscaliza\u00e7\u00e3o<\/i><\/span>, por meio manifestamente il\u00edcito, incorrendo nas mesmas san\u00e7\u00f5es quem dessas provas <\/span>fizer uso<\/i><\/span> em desfavor do investigado ou fiscalizado, com pr\u00e9vio conhecimento de sua ilicitude.<\/span><\/span><\/span><\/p>\n

Antes de iniciar a abordagem sobre a possibilidade de subsun\u00e7\u00e3o de atos e fatos praticados no desempenho das atividades final\u00edsticas de controle externo ao disposto no aludido artigo, oportuno se faz transcrever passagem de manifesta\u00e7\u00e3o do Ministro Celso de Mello, no RHC 90.376\/RJ1<\/sup><\/a>, que, referindo-se \u00e0 atividade probat\u00f3ria, consignou que \u201ca a\u00e7\u00e3o persecut\u00f3ria do Estado, qualquer que seja a inst\u00e2ncia de poder perante a qual se instaure, para revestir-se de legitimidade, n\u00e3o pode apoiar-se em elementos probat\u00f3rios ilicitamente obtidos\u201d, do que se extrai que o controle da atividade probat\u00f3ria n\u00e3o \u00e9 \u00ednsito ao processo judicial, abrangendo, tamb\u00e9m, o processo controlador e administrativo.<\/span><\/span><\/span><\/p>\n

Em ordem de prioridade expositiva, necess\u00e1rio se faz aclarar que, no \u00e2mbito dos Tribunais de Contas, h\u00e1 uma diferencia\u00e7\u00e3o entre processos de contas e processos de fiscaliza\u00e7\u00e3o, ambos esp\u00e9cies do g\u00eanero processo de controle externo, diferencia\u00e7\u00e3o que tem gerado efeitos pr\u00e1ticos na reparti\u00e7\u00e3o do \u00f4nus da prova2<\/sup><\/a>. Ocorre que o texto da Lei n. 13.869\/2019 disp\u00f5e sobre <\/span>procedimento de fiscaliza\u00e7\u00e3o<\/i><\/span> diretamente ligado \u00e0 obten\u00e7\u00e3o de prova (obten\u00e7\u00e3o de evid\u00eancia), ou seja, trata do ato material relacionado \u00e0 obten\u00e7\u00e3o em si, procedimento inerente a todos os processos nos Tribunais de Contas, portanto, e n\u00e3o apenas aos processos de fiscaliza\u00e7\u00e3o. <\/span><\/span><\/span><\/p>\n

Desse modo, facilmente se extrai que o legislador intentou evitar que as provas (evid\u00eancias) sejam obtidas a partir de meios manifestamente il\u00edcitos, criminalizando tanto a obten\u00e7\u00e3o quanto o uso em desfavor do fiscalizado. N\u00e3o tratou o legislador de <\/span>meios de prova<\/i><\/span>, mas de meios de <\/span>obten\u00e7\u00e3o<\/i><\/span> de prova.<\/span><\/span><\/span><\/p>\n

\u00c9 sabido que, em regra, no \u00e2mbito das institui\u00e7\u00f5es de Controle Externo, a prova \u00e9 documental, o que, contudo, n\u00e3o afasta a possibilidade do uso de outros meios de prova como legitimamente capazes de evidenciar a pr\u00e1tica de atos irregulares atribu\u00eddos a agentes no manejo de bens, valores e dinheiros p\u00fablicos, desde que sejam l\u00edcitos, consoante disposto \u00a71\u00ba do art. 162 do Regimento Interno do TCU. <\/span><\/span><\/span><\/p>\n

Assim, no \u00e2mbito dos Tribunais de Contas, diversos s\u00e3o os meios pelos quais as provas podem ser obtidas, sobretudo em raz\u00e3o do aparato tecnol\u00f3gico dispon\u00edvel, ofertando caminhos para que dados sejam interpretados, transformados em elementos de informa\u00e7\u00f5es e de provas, constituindo a evidencia\u00e7\u00e3o dos achados de auditoria, o que imp\u00f5e, pois, maior cautela no procedimento de obten\u00e7\u00e3o, que pode ter in\u00edcio antes mesmo da exist\u00eancia de um processo de controle externo.<\/span><\/span><\/span><\/p>\n

Noutro dizer, dados podem ser considerados fontes de prova, que, ap\u00f3s transformados em informa\u00e7\u00f5es, por agente legalmente competente, passam a constituir meios de prova. Como aduz Gustavo Badar\u00f3: \u201co livro cont\u00e1bil \u00e9 a fonte de prova, enquanto a per\u00edcia cont\u00e1bil \u00e9 o meio de prova\u201d3<\/sup><\/a>.<\/span><\/span><\/span><\/p>\n

Nessa linha, a obten\u00e7\u00e3o de provas somente pode ser considerada l\u00edcita quando procedida por agentes p\u00fabicos legalmente competentes, que, no \u00e2mbito dos Tribunais de Contas, s\u00e3o os integrantes da fun\u00e7\u00e3o de auditoria, aqueles cujo ingresso no quadro pr\u00f3prio de pessoal tenha se dado por meio de concurso p\u00fablico espec\u00edfico para a titularidade plena das atividades de fiscaliza\u00e7\u00e3o e instru\u00e7\u00e3o processual na esfera de Controle Externo.<\/span><\/span><\/span><\/p>\n

A prop\u00f3sito, sobre a validade de prova obtida por agente sem compet\u00eancia legal, decidiu o STJ, recentemente, no HC 470.937\/SP (j. 04\/06\/2019), que \u00e9 <\/span>il\u00edcita<\/i><\/span> a revista pessoal realizada por agente de seguran\u00e7a privada e todas as provas decorrentes desta, reconhecendo tratar-se de atividades exclusivas das autoridades judiciais, policiais ou seus agentes. <\/span><\/span><\/span><\/p>\n

V\u00ea-se, pois, que a compreens\u00e3o da \u201cdistin\u00e7\u00e3o entre meios de prova e meios de obten\u00e7\u00e3o de prova \u00e9 importante quando se aponta as consequ\u00eancias de eventuais irregularidades ocorridas quando do momento da sua produ\u00e7\u00e3o\u201d, conforme aponta Renato Brasileiro. \u00c9 que a obten\u00e7\u00e3o il\u00edcita constitui \u00f3bice \u00e0 admissibilidade da prova no processo, por expressa previs\u00e3o constitucional do art. 5\u00ba, LVI, que impede, ainda, a valora\u00e7\u00e3o dela. <\/span><\/span><\/span><\/p>\n

Avan\u00e7a o autor4<\/sup><\/a> ao considerar que a obten\u00e7\u00e3o da prova, no \u00e2mbito do processo penal, \u201c\u00e9 executada, em regra, por policiais aos quais seja outorgada a atribui\u00e7\u00e3o de investiga\u00e7\u00e3o de infra\u00e7\u00f5es penais, geralmente com pr\u00e9via autoriza\u00e7\u00e3o e concomitante fiscaliza\u00e7\u00e3o judiciais\u201d. <\/span><\/span><\/span><\/p>\n

Ali\u00e1s, o art. 4\u00ba, <\/span>\u201ch\u201d <\/i><\/span>da revogada Lei n. 4.898\/65 j\u00e1 considerava abuso de autoridade a pr\u00e1tica de ato lesivo da honra ou do patrim\u00f4nio de pessoa natural ou jur\u00eddica, quando praticado por agente sem compet\u00eancia legal. <\/span><\/span><\/span><\/p>\n

Isso reafirma a necessidade de delimita\u00e7\u00e3o das fases processuais de controle externo \u2013 fiscaliza\u00e7\u00e3o e instru\u00e7\u00e3o processual, ju\u00edzo de conforma\u00e7\u00e3o legal e julgamento \u2013 eis que o <\/span>caput e o par\u00e1grafo \u00fanico <\/i><\/span>do art. 25<\/span> <\/i>t\u00eam n\u00facleos do tipo distintos (\u201cproceder \u00e0 obten\u00e7\u00e3o da prova\u201d e \u201cfazer uso da prova\u201d), sendo sujeito ativo do <\/span>caput <\/i><\/span>aquele que ilegitimamente desempenhar a fun\u00e7\u00e3o auditorial na obten\u00e7\u00e3o de prova, ao passo que o sujeito ativo do <\/span>par\u00e1grafo \u00fanico<\/i><\/span> \u00e9 o integrante da fun\u00e7\u00e3o judicante ou da fun\u00e7\u00e3o ministerial que vier a fazer uso dessa prova obtida ilicitamente. <\/span><\/span><\/span><\/p>\n

Isso porque \u00e0 fun\u00e7\u00e3o de auditoria incumbe a obten\u00e7\u00e3o de provas e demais procedimentos pertinentes \u00e0 instru\u00e7\u00e3o processual, fase em que ocorre a instaura\u00e7\u00e3o do contradit\u00f3rio e o exerc\u00edcio da ampla defesa, incluindo a aprecia\u00e7\u00e3o da resposta defensiva. Encerrada a fase de instru\u00e7\u00e3o, o processo \u00e9 submetido ao ju\u00edzo de conforma\u00e7\u00e3o legal do Minist\u00e9rio P\u00fablico que atua junto aos Tribunais de Contas, e, preconizando o dispositivo legal sobre \u201cfazer uso da prova\u201d, a\u00e7\u00e3o que sucede o procedimento da colheita probat\u00f3ria, o integrante da fun\u00e7\u00e3o judicante e o integrante da fun\u00e7\u00e3o ministerial s\u00e3o os sujeitos ativos, destinat\u00e1rios da prova, portanto, a quem cabe o controle de regularidade da persecu\u00e7\u00e3o processual de controle externo. <\/span><\/span><\/span><\/p>\n

\u00c0 guisa de exemplo, cite-se um processo de auditoria em que tenha sido reconhecida a pr\u00e1tica de um ato irregular enquadr\u00e1vel na Lei da Ficha Limpa e ensejado a necessidade de devolu\u00e7\u00e3o de valor ao er\u00e1rio, mas a produ\u00e7\u00e3o probat\u00f3ria que tenha lastreado a manifesta\u00e7\u00e3o t\u00e9cnica auditorial e, por via de consequ\u00eancia, a decis\u00e3o de controle externo tenha sido realizada por agente p\u00fablico n\u00e3o dotado de atribui\u00e7\u00e3o para tanto. <\/span><\/span><\/span><\/p>\n

<\/a> Na hip\u00f3tese acima, quanto ao membro do Minist\u00e9rio P\u00fablico de Contas – \u00f3rg\u00e3o alocado <\/span>no Cap\u00edtulo IV do T\u00edtulo II da CF, que disp\u00f5e sobre \u201cAs fun\u00e7\u00f5es essenciais \u00e0 justi\u00e7a\u201d<\/span><\/span> \u2013 estar\u00e1 ele sujeito ao enquadramento no tipo, se vier a usar essa prova obtida ilicitamente para lavrar parecer conclusivo desfavor\u00e1vel ao fiscalizado, ciente da ilicitude, \u00e9 claro. \u00c9 que, embora contradit\u00f3rio e ampla defesa sejam exercidos em fase processual anterior \u00e0 atua\u00e7\u00e3o do <\/span>Parquet de contas<\/i><\/span>, ao \u00f3rg\u00e3o ministerial cabe o indispon\u00edvel dever de controle de conformidade processual e procedimental. <\/span><\/span><\/span><\/p>\n

Em se tratando de ministro ou conselheiro, estar\u00e1 sujeito tamb\u00e9m \u00e0s san\u00e7\u00f5es do par\u00e1grafo \u00fanico do art. 25 e aos efeitos decorrentes da pr\u00e1tica de crimes de abuso de autoridade, se vier a apresentar voto valorando o uso dessa prova, sem preju\u00edzo de eventual responsabiliza\u00e7\u00e3o civil e administrativa, sobretudo porque a mat\u00e9ria de compet\u00eancia para a pr\u00e1tica do ato \u00e9 quest\u00e3o elementar, cuja inobserv\u00e2ncia pode ser facilmente enquadrada como erro grosseiro, nos termos do artigo 28 da LINDB. <\/span><\/span><\/span><\/p>\n

Situa\u00e7\u00e3o diversa e que afasta a tipicidade formal e material ocorre quando o relator reconhece a nulidade da prova obtida por meio il\u00edcito, desentranhando a manifesta\u00e7\u00e3o t\u00e9cnica auditorial e encaminhando-a aos \u00f3rg\u00e3os correcionais internos para fins de responsabiliza\u00e7\u00e3o disciplinar, dando ci\u00eancia, tamb\u00e9m, ao Minist\u00e9rio P\u00fablico comum, para fins de eventual responsabiliza\u00e7\u00e3o criminal do agente.<\/span><\/span><\/span><\/p>\n

Nesse sentido, estando a licitude na obten\u00e7\u00e3o da prova condicionada \u00e0 compet\u00eancia do agente p\u00fablico, a obten\u00e7\u00e3o de prova por meio (agente p\u00fablico) manifestamente il\u00edcito (sem compet\u00eancia legal) abre larga margem para que o aplicador da lei, em perquiri\u00e7\u00e3o do elemento volitivo do agente, possa demonstrar a finalidade espec\u00edfica de prejudicar outrem ou beneficiar a si mesmo ou a terceiro, ou, ainda, por mero capricho ou satisfa\u00e7\u00e3o pessoal, dolo espec\u00edfico a que alude o \u00a71\u00ba do art. 1\u00ba da Lei n. 13.869\/2019. <\/span><\/span><\/span><\/p>\n

Para al\u00e9m de quest\u00e3o de ordem legal, registre-se que a exig\u00eancia da qualifica\u00e7\u00e3o adequada do agente controlador \u00e9 princ\u00edpio espec\u00edfico do controle e se alicer\u00e7a no objetivo de garantir que o procedimento de transforma\u00e7\u00e3o de <\/span>fonte de prova<\/i><\/span> em <\/span>meio de prova<\/i><\/span>, ou seja, de dados em informa\u00e7\u00f5es, seja realizado por agente de Estado legalmente competente e apto \u00e0 pr\u00e1tica do ato controlador, dotado de expertise capaz de interpretar dados e fatos, no \u00e2mbito dos procedimentos de fiscaliza\u00e7\u00e3o, e apontar eventual desconformidade, caso o ato fiscalizado tenha se dado fora dos par\u00e2metros de legalidade, legitimidade, economicidade e efici\u00eancia.<\/span><\/span><\/span><\/p>\n

“Ismar Viana<\/em> – Mestre em Direito. Auditor de Controle Externo. Professor. Advogado. Vice-presidente nacional da ANTC. Autor do livro <\/span>\u201cFundamentos do Processo de Controle Externo\u201d. <\/i><\/span> <\/span><\/span><\/p>\n

\n

1<\/a><\/span><\/span><\/sup> STF, 2\u00aa Turma, RHC 90.376\/RJ, Rel. <\/span><\/span><\/span>Min. Celso de Mello, Dje-018 17\/05\/2007.<\/span><\/span><\/p>\n<\/div>\n

\n

2<\/a> <\/span><\/span><\/sup> Ac\u00f3rd\u00e3o 721\/2016-Plen\u00e1rio\/TCU; Ac\u00f3rd\u00e3o 1069\/2007-Plen\u00e1rio\/TCU:<\/span><\/span><\/p>\n<\/div>\n

\n

3<\/a> <\/span><\/span><\/sup> BADAR\u00d3, Gustavo Henrique Righi Ivahy. <\/span><\/span>\u00d4nus da prova no processo penal. <\/i><\/span><\/span>S\u00e3o Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2003. p. 166. <\/span><\/span><\/p>\n<\/div>\n

\n

4<\/a> <\/span><\/span><\/sup> LIMA, Renato Brasileiro. Manual de Processual Penal. Salvador: Editora <\/span><\/span>JusPodivm<\/i><\/span><\/span>, 2014, p. 555-556.<\/span><\/span><\/p>\n<\/div>\n","protected":false},"excerpt":{"rendered":"

“Em ordem de prioridade expositiva, necess\u00e1rio se faz aclarar que, no \u00e2mbito dos Tribunais de Contas, h\u00e1 uma diferencia\u00e7\u00e3o entre processos de contas e processos de fiscaliza\u00e7\u00e3o, ambos esp\u00e9cies do g\u00eanero processo de controle externo, diferencia\u00e7\u00e3o que tem gerado efeitos pr\u00e1ticos na reparti\u00e7\u00e3o do \u00f4nus da prova” Ismar Viana* Ap\u00f3s a entrada em vigor da Lei n. 13.869\/2019, marcadamente conhecida 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